《怀化市传统村落保护条例》重点内容解读

发布时间:2019-12-12 09:12信息来源:怀化市人民代表大会常务委员会

《怀化市传统村落保护条例》(以下简称《条例》)已由怀化市第五届人大常委会第二十六次会议2019年9月27日通过,经湖南省第十三届人大常委会第十四次会议2019年11月28日批准。怀化市人大常委会2019年12月5日发布公告予以公布,自2020年3月1日起施行。近日,怀化市人大常委会法工委对《条例》有关重点内容进行了详细解读。

一、关于立法目的。传统村落作为一种历史文化的载体,不仅有丰厚的自然资源,更有厚重的人文资源和历史记忆,沉淀着丰富的物质和非物质形态文化遗产,具有鲜明的民俗特点和地方特色,是我市的历史文化瑰宝,具有多层面的重要价值和潜在功能。近年来,随着经济社会发展和城镇化进程加快,传统村落的自然消亡和损坏正在加速,保护形势十分严峻。保护好传统村落的历史风貌和资源,加快传统村落经济、文化、生态建设,助推乡村振兴战略的实施,不仅是时代的呼声,更是我们义不容辞的责任。为了加强传统村落保护,传承优秀文化遗产,合理利用传统村落资源,怀化市人大常委会在立法调研的基础上,根据急需先立的原则,及时调整立法规划计划,在制定年度立法工作计划时,将《条例》列入2018年立法调研项目和2019年立法审议项目,积极推进有关立法工作。

二、关于适用范围。根据立法调研情况,全市共分5批有169个传统村落进入国家保护名录,目前保护形势刻不容缓,但保护情况不容乐观,现阶段应当集中力量保护好已经认定的中国传统村落。考虑到我市市、县两级政府财力有限,在国家级传统村落尚未得到有效保护的情况下,保护范围过大反而不利于保护,再设置市县两级保护名录没有必要。为突出保护重点,《条例》第二条将适用范围确定为“本行政区域内列入国家保护名录的中国传统村落的保护和利用”。对于其他确有保护价值的传统村落,一方面可以按照中国传统村落的申报要求和认定条件做好基础工作,积极申报为中国传统村落实施保护;另一方面,在国家级传统村落已经保护好的情况下,可以通过法规修改的方式,适时调整《条例》适用范围,增加保护层级。

《条例》立法定位为创设性立法,历史文化名村有上位法《历史文化名城名镇名村保护条例》调整;部分少数民族特色村寨的认定是因为产业特色等原因,与传统村落有所不同,因此,均不宜纳入《条例》调整范围。

三、关于体例结构。为了贯彻精简立法、“不求大而全、小而全”的立法理念,《条例》在体例结构上不设章。《条例》遵守上位法已有规定的一般不作重复规定的要求,全文仅二十六条,主要对适用范围、管理职责、保护规划、保护范围、保护措施、传统建筑维护修缮、发展利用和法律责任等方面予以立法规范。

四、关于有关职责的规定。立法审议和调研过程中,各方面对职责规定方面的意见较多。经研究,一是在《条例》第三条对财政保障措施作了具体表述,要求将保护经费纳入财政预算,根据实际情况优先落实规划编制和抢救性保护经费。二是在《条例》第四条进一步明确住房和城乡建设主管部门职责,同时为突出文化旅游部门在传统村落保护工作中的重要作用,明确文化和旅游主管部门的职责。三是《条例》第七条明确了乡镇人民政府“组织宣传传统村落保护的相关法律法规和保护知识”“落实消防安全责任,定期开展消防检查,及时排查安全隐患”“开展传统村落保护情况监督检查,发现问题及时采取相应措施”等七项职责。四是《条例》第八条列举了村民委员会应当做好的六项具体工作。

五、关于传统村落保护规划的编制。立法审议过程中各方面对保护规划组织编制的主体争议较大。有的意见认为,传统村落保护规划属于村庄规划,按照《城乡规划法》规定应当由乡镇人民政府组织编制,并且按照权力下放的要求,乡镇的事都应由乡镇人民政府负责。有的意见则认为,乡镇人民政府缺乏组织编制规划的资金和能力,明确其为组织编制主体不合适。在立法调研中,相关部门和乡镇也提出这方面的意见。我们研究后认为,传统村落保护规划具有较强的专业性,其性质应当是《湖南省实施<城乡规划法>办法》规定的专项规划。同时,传统村落的调查申报、资金安排等都涉及到住房和城乡建设主管部门,有些地方的规划实际上也是县市区住房和城乡建设部门在组织编制。因此,明确其作为主管部门会同规划等有关部门组织编制保护规划更为合适,更符合我市实际情况。

在立法调研中发现,有些批次的中国传统村落在申报前就编制了保护规划,法规出台后重新组织编制没有必要,只存在是否需要修改完善的问题。有的村庄规划如果在编制时就充分考虑了传统村落保护问题,进行了详细规划,也没有必要再单独去重复编制保护规划。据此,《条例》第八条实事求是地作了规定。

六、关于村民合理建房需求的疏导保障。传统村落保护不可避免地会对村民的权利进行一定的限制,对其生产生活也会产生一定的影响。部分常委会组成人员、基层单位和一些群众提出,要正确处理核心保护区内传统村落保护和村民合理建房需求的关系,保护原住村民合法权益。根据这些意见,为破解村民合理建房需求和用地的矛盾,实现疏堵结合,《条例》第十一条规定:“县(市、区)人民政府应当保障落实规划实施所需的建设用地,并完善水、电、路等基础设施。传统村落保护范围内村民房屋,因保护需要不能满足居住需求的,村民可以在允许建设的区域申请宅基地。”同时,为了增强这一制度的可操作性和可执行性,保证制度红利能切实有效地惠及村民,《条例》还规定,县(市、区)人民政府要认真研究和及时落实这一制度,制定具体的实施办法。

七、关于传统村落的保护范围。部分常委会组成人员认为,传统村落保护范围的划定应当正确处理保护与村民生产生活的关系。有些意见提出,《条例》主要是面向普通老百姓和基层,保护范围的确定不宜过于复杂,应当尽量简单便于遵守。《条例》一是将传统村落保护范围只分为核心保护区和建设控制区。考虑到传统村落保护范围内有许多文物保护单位,建设控制区的名称主要是考虑与《文物保护法》规定的建设控制地带相协调。二是规定核心保护区应当坚持整体保护和原址保护的原则,保持传统村落历史信息的真实性、完整性和延续性;新建、改建、扩建、重建等活动,应当符合规划要求,不得破坏整体风貌。三是规定建设控制区主要是做好自然生态环境控制,为核心保护区提供良好的保护屏障和景观背景;新建、改建、扩建、重建等活动,应当保证建筑形式、体量、风格、色彩与传统村落整体协调一致,保证传统村落核心保护区轮廓线和视线走廊不受影响。

八、关于保护范围内的禁止行为。 对传统村落保护范围内的生产生活活动进行适当限制,规定相关的禁止行为是加强传统村落保护的基本做法。《条例》第十三条规定了禁止在传统村落保护范围内“开山、采石、取土、开矿等破坏传统格局和历史风貌的行为”“擅自拆除、迁移、改建、扩建传统建筑或者拆卸、转让、售卖传统建筑构件等破坏传统建筑保护的行为”和“在传统建筑上刻划、涂污、张贴广告或者利用传统建筑进行养殖活动等影响传统建筑保护的行为”等六种损害传统村落的情形。

在立法公开征求意见过程中,有些基层单位和群众提出,对传统村落核心保护区规定绝对禁止建设不科学,也不符合实际情况,更不利于保护。经调研发现,有的要求停止建设的传统村落,因为缺乏相应的对村民合理建房需求的配套疏导措施,老百姓意见很大,造成了很多社会矛盾;有的传统村落因为开发利用的关系,需要进行一定的建设来完善配套,丰富内容;按照国家有关乡村治理和乡村振兴的要求,传统村落内也需要进行基础设施建设和改水改厕等。因此,《条例》第十四条规定了相对禁止建设的原则,明确核心保护区内原则上不得擅自新建、改建、扩建或者重建,但是“基础设施和厕所改造等生活设施建设”“确有保护价值的异地传统建筑迁入重建”“非保护建筑的拆除重建”“鉴定为危房且经评估已丧失保护价值的传统建筑的拆除重建”四种情形例外。同时还严格规定“非保护建筑的拆除重建”“鉴定为危房且经评估已丧失保护价值的传统建筑的拆除重建”只能在原址按照原建设规模进行。

九、关于传统建筑的保护维修。传统建筑是传统村落的核心要素,也是传统村落保护的主体内容。但是因为经济社会的发展,传统建筑正快速地被现代建筑所取代,加之人口流动造成的农村空心化现象,传统建筑因为失于管理的自然破败也在加速,传统建筑的保护已经成为传统村落保护的重点和难点问题。为了体现对有灭失危险传统建筑保护的迫切性,《条例》一是在第十七条规定了定期普查制度,县市区住房和城乡建设部门应当根据普查登记结果,会同文化旅游等部门组织制定修缮实施方案,经专家委员会评审后,报本级人民政府批准实施。二是明确传统建筑的所有人或者使用人是传统建筑安全、维护和修缮的责任人。所有人或者使用人自筹资金修缮的,市、县(市、区)人民政府应当给予财政补助、贷款贴息或奖励。三是为传承传统建筑技艺,规定传统村落的维护修缮应当遵循修旧如旧的原则,鼓励传统建筑工匠采用传统建造技术、传统建筑材料进行维护修缮。同时还规定了对传统建筑工匠建立传承人名录、给予经费补助等扶持措施。

十、关于传统建筑中空心房的代管。立法审议中有的意见提出,目前传统村落中空心房大量存在,明确代管措施很有必要,但公告期限过长,不利于传统建筑的保护。《条例》参照《民法总则》关于无因管理和《民事诉讼法》关于公告送达的规定,确立了代管制度。对传统建筑所有人下落不明,又无法定继承人或者合法代理人的,由传统建筑所在地村民委员会进行公告认领,公告满六十日无人认领的,可以由传统建筑所在地村民委员会代管。同时,为了有利于调动村委会代管积极性,为增强立法导向性和制度可操作性,代管期间,原产权人认领,经审查属实的,原产权人需要履行一定的义务,在偿付管理人修缮、维护等保护管理必要费用后,予以返还。

十一、关于传统村落的发展利用。立法调研中有些意见认为,传统村落保护的目的是为了更好地发展和利用,发展利用好了才能促进更好地保护。 《条例》规定对传统建筑可以进行保护性利用。鼓励利用传统建筑开设博物馆、陈列馆、纪念馆、非物质文化遗产展示传习场所和传统作坊、传统商铺、特色民宿等发展乡村旅游。鼓励、支持传统村落与周边自然景观、历史文化资源进行整合利用,优先安排文化旅游产业发展项目,促进村民就业,增加村民收入。

十二、关于鼓励社会参与。社会参与是做好传统村落保护和利用的重要手段,社会力量在传统村落保护具有不可替代的重要作用,社会资金既能有效弥补财政保护资金投入的不足,又能更好地推动传统村落文化旅游产业的发展。《条例》第二十一条鼓励企业、社会团体和个人采用出资、捐资、捐赠、入股、租赁和设立基金等方式参与传统村落的保护利用。鼓励、支持大专院校、科研单位参与传统村落保护利用的研究和建设,增强传统村落旅游发展的文化特色和吸引力。

十三、关于法律责任。《条例》第二十三条明确规定了违反相关保护规定的法律责任:“ 违反本条例第十三条第一项至第四项规定的,由住房和城乡建设主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;造成严重后果的,对单位并处十万元以上五十万元以下的罚款,对个人并处一万元以上五万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。”“违反本条例第十三条第五项规定的,由住房和城乡建设主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,处二百元以下罚款;情节严重的,处二百元以上一千元以下的罚款”。《条例》第二十四条针对市、县(市、区)人民政府、有关主管部门、乡(镇)人民政府及其工作人员违反本条例规定,不履行或者违法履行法定职责的,规定了责令改正、依法给予处分的法律责任。

关于核心保护区内擅自新建、改建、扩建行为,《城乡规划法》和《湖南省实施<城乡规划法>办法》等法律法规对有关法律责任已经有明确规定的,《条例》根据“立法不重复”的原则,不再作重复规定。

十四、关于乡镇开展相对集中行政处罚权问题。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年1月印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》第二条规定,“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,整合现有站所、分局执法力量和资源,组建统一的综合行政执法机构,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作,逐步实现基层一支队伍管执法”。2019年7月日中共湖南省委、怀化市委又先后印发了《关于全面加强基层建设的若干意见》和《关于推行乡镇权力清单和责任清单制度的实施意见》。为了贯彻落实中央和省委、市委的改革决策精神,同时考虑到乡镇行政执法体制改革的落实还需要一定的时间,《条例》第二十三条规定由住房和城乡建设主管部门作为行政处罚主体。同时,在第三款规定:“乡镇按照有关法律规定开展相对集中行政处罚权工作的,由乡(镇)人民政府行使本条例规定的行政处罚权。”做到了地方立法与党委改革决策的精准衔接。

十五、关于名词解释。传统建筑和历史环境要素共同组成了传统村落的物质形态文化遗产,保护以传统建筑为主体的历史环境要素是传统村落保护的核心,也是传统村落整体性保护的重要内容。《条例》中多处提到“传统建筑”和“历史环境要素”,且这两个名词具有一定的专业性,为便于理解和执行,有必要对此进行明确解释。

住房和城乡建设部等三部门2012年12月12日印发的《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》(建村〔2012〕184号)指出:“传统村落是指拥有物质形态和非物质形态文化遗产,具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值的村落”。鉴于国家文件对传统村落的定义有明确规定,《条例》明确适用范围为“列入国家保护名录的中国传统村落”即可,对传统村落不再作重复定义。

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